La Agenda ABC y la pregunta a responder: ¿con qué plata?

El programa ambiental del gobierno electo de Abelardo de la Espriella y José Manuel Restrepo, la Agenda ABC (Agua, Biodiversidad, Comunidades), propone restaurar ecosistemas, proteger cuencas, frenar la deforestación y desarrollar mercados ambientales, entre otras apuestas importantes que requieren plata. El Fondo para la Vida y la Biodiversidad, que recibe el 80% del impuesto al carbono y que en 2024 correspondió a cerca de $440.000 millones, equivalentes al 22% del presupuesto total del sector ambiente ese año está enfocado en financiar este tipo de inversiones. El problema es que la Agenda ABC no lo menciona.

Esa omisión no es un detalle. Es la primera señal de que el programa tiene un diagnóstico ambicioso pero una arquitectura financiera incompleta, precisamente cuando el nuevo gobierno hereda una situación fiscal apretada. Antes de crear nuevos instrumentos, y la Agenda ABC propone varios, habría que explicar qué pasa con el principal vehículo existente y definir si se fortalece, se reforma o se reemplaza. Ese silencio tendrá que resolverse en los primeros días de gobierno.

Ese silencio tendrá que resolverse en los primeros días de gobierno.

Por otro lado, el programa propone, entre otras cosas, restablecer al 100% el mecanismo de no causación del impuesto al carbono, ampliar incentivos tributarios para la conservación, explorar un parafiscal verde y promover canjes de deuda por naturaleza. Cada uno de estos instrumentos puede tener una lógica propia, pero juntos y en competencia con otras prioridades gubernamentales generan una tensión que el documento no resuelve. 

Por ejemplo, restablecer la no causación al 100% dinamizaría el mercado de carbono nacional, pero reduciría el recaudo del impuesto justo cuando este es la fuente principal del Fondo para la Vida. Simultáneamente, el programa propone evaluar un parafiscal verde para canalizar recursos hacia restauración y adaptación climática. Que sea una evaluación es razonable, pero hay que considerar que un parafiscal es una carga sobre algún sector económico, por lo que es clave definir cuanto antes quién lo paga, cuánto y cómo se administra para no generar incertidumbre en el sector privado.

El canje de deuda por naturaleza merece un análisis aparte. Este es un instrumento con buena acogida en el sector ambiental por los recursos que dirigiría, pero que puede generar resistencia en el sector de hacienda por las señales que enviaría a los inversionistas sobre el manejo de las obligaciones del país. Si el nuevo gobierno quiere usarlo en serio, necesita que Hacienda y Ambiente lo diseñen juntos desde el principio analizando los pros y contras de esta herramienta.

El canje de deuda por naturaleza merece un análisis aparte.

La apuesta por los mercados ambientales (carbono, biodiversidad, agua, plásticos) es la sección más desarrollada del programa y la que mejor refleja el perfil del nuevo gobierno. Bien diseñados, son una de las herramientas más prometedoras para movilizar capital privado hacia la conservación. 

Al respecto, es fundamental que el programa aprenda de las lecciones previas asociadas a los mercados voluntarios de carbono, donde al inicio de la implementación del mecanismo de no causación hubo problemas serios de integridad (empresas que eran simultáneamente desarrolladoras, certificadoras y validadoras de sus propios proyectos), y algunos proyectos REDD+ siguen siendo cuestionados por fallas en adicionalidad y en articulación con comunidades indígenas. Ahora la Agenda ABC propone un mecanismo equivalente para plásticos de un solo uso, basado en certificados de recuperación. Si no se construyen primero las capacidades de verificación independiente, el riesgo es repetir el mismo error llevando a que recursos públicos que deberían financiar la gestión de residuos terminen en transacciones sin sustento real, es decir, en greenwashing institucionalizado.

La bioeconomía es el punto donde el programa es más ambicioso en el discurso, pero puede fortalecerse en el detalle. Plantea biotecnología, biomateriales, biocombustibles y capital natural como activo productivo, pero no fija ninguna meta cuantitativa. Hoy la bioeconomía representa menos del 1% del PIB colombiano, el Plan de Acción de Biodiversidad (2024-2030) apunta al 3% en 2030 y la Misión de Sabios habló desde 2019 del 10%. ¿Con cuál se compromete este gobierno? 

La pregunta no es retórica ya que, sin una meta, no hay forma de asignar presupuesto, medir avance ni rendir cuentas. Tampoco aparecen en el programa los bancos de desarrollo (Finagro y Bancóldex), que son los actores con capacidad de diseñar instrumentos concesionales y de reducción de riesgo para un sector donde la banca comercial tradicional sigue cerrando la puerta a emprendimientos sin historial crediticio. Y en el plano internacional, el silencio del documento sobre el Protocolo de Nagoya, que Colombia firmó en 2011 y nunca ha ratificado, perpetúa quince años de inseguridad jurídica para las empresas que el programa dice querer atraer hacia la biodiversidad.

Hay además una continuidad institucional que vale la pena preservar y que el programa no menciona. En 2024, el Marco Fiscal de Mediano Plazo incluyó un análisis de la dependencia de la economía colombiana de la biodiversidad, calculando que cerca del 48% del PIB proviene de sectores con dependencia directa de la naturaleza. Si el nuevo gobierno considera, como lo dice la Agenda ABC, que el capital natural es "la base material de la Nación", mantener y profundizar ese análisis en los próximos MFMP sería la primera señal concreta de que el discurso va en serio.

Hay además una continuidad institucional que vale la pena preservar y que el programa no menciona.

La premisa de fondo del programa es correcta puesto que conservar puede generar más valor que destruir y el capital natural es una plataforma de crecimiento, no un costo. Pero entre esa premisa y la ejecución hay una distancia que solo se cierra con números: cuánto cuesta cada instrumento, de dónde sale la plata, quién la administra y qué pasa cuando los objetivos de recaudo fiscal chocan con los objetivos ambientales. El gobierno que asume el 7 de agosto tiene el reto de llenar ese vacío y la Agenda ABC tiene un buen diagnóstico y varios instrumentos prometedores. Lo que falta es el modelo financiero que los haga viables y, al mismo tiempo, sostenibles fiscalmente.